Потому , что она действовало по парадигме сходной с нашими РФ-"оптимизаторами".
Смотрите, у нас допустим 100 человек и 100 рабочих мест.
Из них 90 рабочих мест это крестьянин, дворник, низкоквалифицированый рабочий и т.д. ну и зачем таким грамотность. Ну максимум три класса за глаза хватит.
Если обучить 15-20 человек, то они вполне будут конкурировать за 10 рабочих мест. И если мест станет 15, то опять таки есть кадровый резерв. А больше обучать никакого смысла, т.к. они будут за эти 10 мест драться, а землю-то кто пахать будет?
Аналогично и сейчас - с точки зрение парадигмы "оптимизаторов" для 40-50% народу даже 9 классов слишком много. Но уже всё , хода назад нет, поэтому пытаются просто понижать качество образования.
Как же так выходит, что учились все крестьянские дети, но в губерниях в целом все были неграмотные к 1917?