Потому что политика царского правительства не нуждалась в этом.
На момент начала ХХ века требовалось совсем не так много реально грамотных людей. Рабочих хорошей квалификации хватало, в деревне царило общинное хозяйство, медленно перетекавшее к системе "грамотный кулак и рабочие-батраки". Социальные лифты блокировались, рядовой рабочий или крестьянин практически не мог получить дворянство, серьезный чин в армии или в гражданской службе. Кроме того, значительная часть специалистов была заемной - заграничной, тех же инженеров при необходимости выписывали из Германии, Франции, Англии, Штатов. Из "нормальных стран".
Большевики в отличие от царского правительства делали прямую ставку на выходцев из народа. Кроме того, руководители большевиков понимали, что после смены власти и отказа от иностранных специалистов возникнет острая потребность общества в высококвалифицированных работниках всех сфер, от сельского хозяйства до государственного управления. И готовых специалистов не будет. Поэтому потребовалась грамотность населения, близкая к 100%, уже в первые годы советской власти.
Как же так выходит, что учились все крестьянские дети, но в губерниях в целом все были неграмотные к 1917?