Потому что это не просто "какие-то орлы", это Орлы Манве, древние существа, подчиняющиеся только самому Манве, стихии воздуха этого мира и верховной стихии Средиземья. Их можно было просить о чем-то, но нельзя требовать, и они пришли в этот мир задолго до людей, и переживут его. Они охраняли от Моргота Сокрытое царство Гондолин в Первой эпохе, за многие тысячи лет до описываемой истории с Фродо. Они, в каком-то смысле, "родственники" энтам, которые помощники Йаванны, стихии зеленой природы и растительного царства, и вы помните, на что оказались способны энты в книге, и как с ними было сложно "договориться". Такие существа делают что-то исключительно по своей воле и не подчиняются никому из живущих. Спрашивать "Почему бы им не отнести Фродо" примерно равно вопросу "Почему бы не поднялся сильный ветер, не подхватил бы Кольцо и не отнес его прямиком в Ородруин"
Великие Орлы - это отдельная раса Средиземья. Они могли говорить на языках людей и эльфов. Орлы жили достаточно долго и, предположительно, были бессмертны.
Гендальф мог позвать их на помощь, но они сами решали, лететь или нет.