Референдум - это высшая форма изъявления воли народа. Во многих странах референдумы проводят практически по любым вопросам. Принципиального ограничения нет. Но некоторые вопросы не выносят на референдум, например, вопросы налогообложения. Видимо, считается, что люди всегда проголосуют за меньший процент налогов и их отмену. Некоторые вопросы решать через референдум неэффективно, например, в чрезвычайных ситуациях, для других есть соответствующие процедуры, предусмотренные в конституционных актах.
Соответствие вопросов на референдуме конституции - это единственный принципиальный критерий разделения, но сама конституция обычно принимается всеобщим голосованием, хотя и не всегда: например, в странах британского содружества некоторые конституционные акты октроированы, то есть дарованы Королевой Великобритании, но сама она их не писала, конечно.
Если вопрос о том, почему нельзя выносить на референдумы вообще любые вопросы, то, как я написал, в принципе можно, но опять же тут просто вопрос эффективности: всё-таки это дорогое удовольствие. Текущие проблемы, бюджет и многое другое эффективнее решать так и тем органом, но который возложено решение этих задач в соответствие с конституцией и законами.
В России закон о референдуме сейчас написан так, что проведение референдума по инициативе снизу практически невозможно - я бы сказал, что плебисцит под запретом.
Получается как не устраивай конституцию, все будет хорошо.
Обычно такой критерий зафиксирован в контитуции. Проще говоря, всегда существуют правила о создании правил ("метаправила"). Для того, чтобы большинство не угробило всех. Это т.с. темная сторона демократии, произвол большинства.
Тогда у меня вопрос - как составить правильную Конституцию?)