Никто не знает этого, кроме разработчиков ВКонтакте, а они вам этого не скажут. Но если немного поразмышлять логически, можно с достаточной долей достоверности скзать, что возможные друзья отбираются по городу, учебным заведениям и общим друзьям.
Например, в список "возможных друзей" потенциально попадают все люди из вашего города, у которых с вами есть общие друзья в ВК.