Потому что в этом не было нужды.
БОльшая часть крестьянства не видела выгод от грамотности - слишком уж мало было задач для грамотного крестьянина и первоначально речь шла о пропаганде грамотности. С этим справлялись постепенно. Экономика постепенно усложнялась, город потихонечку начал втягивать в себя людей из деревень. Школы потихоньку начали будущих горожан обучать этой самой грамоте.
Правительство царя не видело смысла в пошлой пиар-акции. Дело в том, что школа для грамотности это хоть и не привычные нам 4 четверти с летними каникулами, а где-то 4 месяца учебы по крайне ограниченному кругу предметов главным из которых было чтение и письмо. Но все-таки это была системная работа, обучавшая навыку. А "ликбез" это когда группа молодых горожан едет в деревню и около недели "проводит в деревне работу" тщательно смазываю малейший навык пропагандой... Мы не рабы. Рабы - немы... В результате ликбеза в стране появляются т.н. "малограмотные". Это люди, которые знают какую-то часть букв и на уровне "олбанцкого" могут что-то нацарапать. Для пропаганды ликбез - гениальная задумка. Никому платить не надо. А пиар продержался уже сто лет и большая часть Интернета уверена, что "большевики ликвидировали безграмотность". По факту "грамотных специалистов" не хватало даже после войны.
Система школ в Российской Империи это не государственные школы, а земские и церковно-приходские (улыбнулись? Посмотрите в каких школах учились "маршалы победы"). Т.е. общество само организовывало школы. Были жертвователи, были оплата (вполне себе подъемная) и рынок. Государство же ставило перед собой амбициозные задачи вроде 100% грамотности, но они относились к планам долгосрочным, а потому и неизвестным. Что на самом деле осталось неизвестным так это то, что большевики не "создавали школы", а наоборот нанесли по системе мощный удар. Земские и церковно-приходские школы были помножены на ноль. А ликбез был исключительно революционным пиаром. Чем-то вроде дерганий нынешних украинских властей.
ПС. В ответах заговорили о политическом моменте. И он был. Но не относительно грамотности. Дело в том, что либеральные идеи лезли в голову школоте во все времена. Именно в тот момент, когда неокрепший мозг обретает радость от познания простых вещей человеку начинает казаться, что и остальные вещи такие же простые. Плюс к этому накладывается еще "козлиный возраст", когда авторитеты перестают существовать. В общем, студенчество всегда и везде было в авангарде всяческих революций. И царское правительство допустило ошибку, подойдя с классовых позиций к вопросу революционной безопасности, усложнив низшим классам возможность получения образования. Надо сказать, что именно тогда это не вызвало какого-то бурления, т.к. крестьяне не знали чего их лишают. Об этом узнали новые горожане. Т.к. они видели, что с риском для жизни и многими годами труда они добиваются такого же уровня жизни как обычный "грамотный" человек, сидящий в уютной конторке получает сразу со старта. К началу 20 века эти правила либерализируются. Однако это вопрос не школ (!) не грамотности (!), а училищ, институтов и конечно же университетов. Нам сложно сейчас осознать, что тогда не было университетов в каждом подвале. А штучное и очень качественное образование получали реально единицы на всю империю. При этом именно эти единицы и нанесли своей Родине смертельный удар а отнюдь не безграмотное большинство. Но это уже другая история.
Как же так выходит, что учились все крестьянские дети, но в губерниях в целом все были неграмотные к 1917?